L’assalto alla dirigenza non si arresta

di Luigi Olivieri (da Lexitalia.it, 9/05)

“L’assalto alla dirigenza” è il titolo di un articolo pubblicato su questa rivista lo scorso ottobre 2004, nel quale si commentava il tentativo contenuto nella direttiva rivolta all’Aran per la stipulazione del Ccnl dell’area dirigenza del comparto enti locali, osservando che le indicazioni sugli incarichi dirigenziali ai funzionari fossero in urto con la legislazione vigente.
“Assalto alla dirigenza” è la titolazione di copertina del numero 38 del settimanale L’Espresso del 29 settembre 2005, che dedica un ampio approfondimento alle modalità con le quali nella regione Lazio sono stati nominati come dirigenti 475 impiegati regionali, senza concorso e, per lo più, senza nemmeno laurea, con alcune perle come quelle di promozioni per dipendenti col solo titolo di studio della scuola dell’obbligo.
Per chi vive ed opera negli enti locali, l’inchiesta del settimanale non era necessaria. E’ noto a tutti che da almeno un lustro a questa parte sia in atto non il tentativo, ma la vera e propria (riuscita) manovra di superare il principio di separazione delle competenze tra organi di governo e dirigenza, mediante appunto un assalto alla dirigenza.
L’attacco alla categoria di quei dipendenti pubblici che, secondo la legge, debbono assicurare sia il rispetto degli impegni politici degli organi di governo, sia modalità gestionali manageriali ed imparziali, avviene da tempo mediante un sistema semplice.
Gli organi di governo, per effetto delle riforme degli anni ’90 dello scorso secolo, non possono più direttamente gestire (stipulare contratti, emettere concessioni edilizie, disporre autorizzazioni commerciali, ecc…? Tali competenze sono assegnate, in regime di autonomia alla dirigenza? Occorre ridurre i margini di autonomia.
Si trasforma, allora, un elemento corretto, in qualcosa di abnorme. Infatti, dall’inevitabile sottolineatura dei margini di valutazione che la legge assegna agli organi di governo, a mente dell’articolo 19, comma 2, del d.lgs 165/2001, per attribuire ai dirigenti gli incarichi dirigenziali, in modo da:
1) evitare che la fissità dell’incarico crei una “corporazione” di dirigenti, autoreferenziale ed insensibile alla necessità di attuare i programmi politici;
2) assicurare l’individuazione di quei dirigenti le cui competenze tecniche garantiscano in modo efficace il raggiungimento degli obiettivi politico-amministrativi;
si passa alla configurazione della necessità di un “rapporto fiduciario” tra dirigente ed organo di governo, che, presto, passa ad essere un vero e proprio rapporto di appartenenza politica. La fiducia “è una cosa seria e si dà alle persone serie”: ma la serietà non è tanto comprovata dal curriculum professionale, quanto dalla condivisione piena dell’attivismo politico.
Inoltre, per incidere sui margini di autonomia che contraddistinguono la dirigenza “di ruolo”, incardinata nella qualifica dirigenziale a seguito di laurea, esperienze lavorative in posizioni direttive, concorsi per l’accesso alla dirigenza ed esperienza dirigenziale concreta e, dunque, consapevole dei propri doveri, come del proprio ruolo, occorre scardinare tali ruoli. Ed inserire accanto ai dirigenti selezionati in base a quello che appare un razionale e corretto sistema di accesso, i dirigenti “a contratto”.
Se si fossero seguiti, comunque, i rigorosi criteri di selezione di tali soggetti previsti dall’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 (prima della riforma del 2005), anche la dirigenza esterna avrebbe avuto una connotazione di competenze particolarmente rilevanti e significative.
Ma, nella pubblica amministrazione, non appena si apre un varco per flessibilizzare, subito si trasforma in squarcio insanabile. Gli incarichi a contratto sono divenuti lo spunto per attribuire incarichi dirigenziali (e contestualmente trasformare il rapporto di lavoro in lavoro dirigenziale) senza concorso a dipendenti interni, prescindendo, è la “moda” degli ultimi due anni, anche dal titolo di studio.
D’altra parte, per incidere sull’autonomia di chiunque, i sistemi sono questi. Per un verso, accentuare la “dipendenza”, come si prova con l’insistenza sulla natura fiduciaria del rapporto. Per altro verso, allargando le maglie selettive, e facendo accedere alla dirigenza persone prive di titoli e curriculum, le quali sia per l’inevitabile ed oggettiva imperizia, sia per il debito anche indiretto o inconsapevole nei confronti di chi li beneficia, evidentemente è disposto a “piegare” ogni modalità operativa e gestionale ai desideri di chi li ha beneficiato, autonomia o non autonomia, rispetto delle competenze o meno, rispetto anche delle norme o meno.
L’esempio della regione Lazio è eclatante. Non solo per il numero dei dipendenti che dall’oggi al domani si sono visti promossi a dirigenti. Non solo per il numero altrettanto rilevante di quei dirigenti così “promossi” si sono subito pensionati (112), sicchè parte non irrilevante degli oneri finanziari della manovra invece di gravare sul bilancio della regione sono passati a carico dello Stato.
Ma, soprattutto, per il sistema di assunzione ai ruoli dirigenziali. Fuori da qualsiasi modalità anche solo lontanamente somigliante non ad un concorso, ma a qualsiasi selezione seria, per quanto flessibile ed agile.
E’ bastata una semplice autocertificazione dei titoli ed una valutazione dei punteggi. Il tutto, in applicazione della legge regionale 15/1988, ma dando luogo ad illegittimità macroscopiche, per le seguenti ragioni:
1) la legge, in primo luogo, prevede questo sistema per i passaggi tra i livelli dei dipendenti di qualifica non dirigenziale, consentendo al massimo di giungere fino all’ottavo come limite alle promozioni, sicchè non era evidentemente possibile utilizzarla per le promozioni alla qualifica dirigenziale;
2) si tratta di una legge che, in sostanza, disciplinava i passaggi interni: una regolamentazione dei concorsi interni, per la verità anche abbastanza contrastante con la disciplina normativa e contrattuale di quegli anni;
3) l’articolo 28 del d.lgs 165/2001, norma che costituiva norma di principio vincolante per la legislazione regionale, prevede che alla dirigenza si acceda esclusivamente per concorso, sicchè, per questo specifico ambito, la legge regionale doveva essere considerata semplicemente inoperante;
4) la procedura per le promozioni è stata attivata dalla regione Lazio nel 2001: ma a quell’epoca era vigente già da quasi due anni il Ccnl del comparto regioni-autonomie locali 31.3.1999, il che significa quanto segue:
a. la disciplina degli inquadramenti giuridici era rimessa esclusivamente alla contrattazione collettiva: il contratto citato, infatti, riserva espressamente a se stesso la funzione di inquadrare i dipendenti, precisando in modo tranciante che nessun reinquadramento automatico dei dipendenti potesse essere effettuato dalle amministrazioni locali;
b. le leggi riguardanti la “carriera” del personale erano state disapplicate: la disciplina dei concorsi interni è stata sostituita dagli istituti delle progressioni orizzontali o verticali, sicchè la legge regionale non poteva essere considerata in alcun modo fonte per legittimare la procedura;
c. la già risalente suddivisione dei contratti in due aree, quella dirigenziale e quella delle qualifiche, impediva ed impedisce di applicare istituti in grado di far accedere senza concorso il personale non dirigenziale alla qualifica dirigenziale.
Tuttavia, il fenomeno registratosi nel Lazio non ha nulla di diverso da situazioni meno grandi come dimensioni, ma non meno rilevanti in quanto a violazione delle leggi.
Non è assolutamente il caso di fare sottolineature sul colore politico delle amministrazioni che hanno attivato simili modalità di assalire la dirigenza. Se è vero che nel Lazio il tutto è stato gestito dalla giunta uscente di centro-destra, è altrettanto vero che l’apertura dei varchi finiti in deriva incontrollabile trova la sua matrice nel governo di centro-sinistra (le leggi Bassanini in particolare). Comunque, tutte le amministrazioni, di ogni colore e orientamento, stanno attivandosi esattamente come il Lazio. Ottenendo, per altro, il sostegno di più di una raffinata mente, che sta spendendosi da anni per dimostrare che sono possibili le progressioni verticali dall’area delle qualifiche a quella dirigenziale, che è possibile assegnare incarichi dirigenziali a funzionari previamente posti in aspettativa, legittimando l’assurdo della contestuale conduzione di due distinti rapporti di lavoro con lo stesso datore; che solo la fiducia è la fonte degli incarichi dirigenziali.
L’Espresso, nella sua inchiesta, informa che sulla vicenda laziale ha aperto un fascicolo la Corte dei conti, che ipotizza un danno erariale di oltre 3 milioni di euro.
Doveroso che la magistratura contabile si attivi. Qualcosa, però, non quadra. In particolare, il ruolo degli attori ed i tempi.
Giusto, auspicabile e corretto che la Corte dei conti controlli e sanzioni, se in sede giurisdizionale si comprovino le illegittimità all’apparenza piuttosto oggettive.
Non si può, però, fare a meno di notare che la Corte dei conti medesima (le sezioni di controllo e non giurisdizionali) a partire dallo scorso autunno ha legittimato l’attribuzione di incarichi dirigenziali “esterni”, dunque senza concorso, a dipendenti posti in aspettativa della stessa amministrazione conferente[1], ponendosi, per altro, in contrasto frontale col Consiglio di stato[2], che aveva poco tempo prima rilevato l’assoluta illegittimità di tali manovre. Ed, infatti, nelle amministrazioni statali si sono attivati incarichi dirigenziali “esterni”, ai sensi dell’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001, a dipendenti interni (l’ossimoro è evidente per chiunque).
Sarebbe, allora, altamente auspicabile una rigida e stretta coerenza anche negli organi giurisdizionali, dal momento che con ogni evidenza se le sezioni di controllo della Corte dei conti ammettono come legittimi incarichi dirigenziali a dipendenti interni, pur prevedendo il rispetto dei presupposti del citato articolo 19, comma 6, la disinvoltura operativa di molte amministrazioni si avvale in modo distorto di tali aperture; costringendo, poi, la stessa Corte dei conti, in sede giurisdizionale, ad azioni in parte contrastanti con quanto affermato in sede di controllo. Per altro, non mancano esempi nello Stato di nomine ex articolo 19, comma 6, assegnate, in base ai pareri della Corte dei conti, ma con evidente lettura distorta, a funzionari non laureati.
In quanto ai “tempi” dell’azione di ripristino della legalità, non si può non rilevare che, forse, la chiusura dei cancelli è tardiva rispetto alla fuga dei buoi, in quanto:
1) la legge 168/2005, di conversione del d.l. 115/2005 ha previsto normativamente che le amministrazioni (esclusivamente statali) possano assegnare incarichi dirigenziali ex articolo 19, comma 6, a dipendenti interni, consentendo loro di porsi in aspettativa (contro, comunque, qualsiasi logica gestionale);
2) la preintesa del Ccnl dell’area dirigenza del comparto regioni-autonomie locali tenta (in modo, comunque, assolutamente nullo, per violazione evidente di parecchie norme imperative) di istituzionalizzare la possibilità che regioni ed enti locali assegnino incarichi dirigenziali a dipendenti interni, al di fuori di ogni concorso e procedura selettiva, contemplando, per altro, l’assurda disposizione secondo la quale mentre il dirigente di ruolo che non rispetta le direttive politiche possa essere licenziato, il funzionario che incorra nella medesima responsabilità tutt’al più ritorna nella qualifica rivestita prima della “promozione”.
Sembra assolutamente chiaro che il legislatore, per un verso, ed i contratti collettivi, tentino di porre un “ombrello” normativo al dilagare sempre più diffuso dell’assalto alla dirigenza. Non a caso, l’inchiesta dell’Espresso evidenzia come le manovre della regione Lazio siano avvenute “in armonia con i principali sindacati”.
Inutile sottacere che i sistemi sopra sintetizzati di limitare l’autonomia della dirigenza, facciano comodo a molti. Agli organi di governo, di qualsiasi colore, per incrementare la propria sfera di influenza e poter contare sulla propria perpetuazione al governo, agganciando lo svolgimento delle funzioni dirigenziali alla permanenza al governo, appunto, di questa o quella coalizione politica attualmente al potere. Ai sindacati, perché ogni opportunità per favorire la carriera dei dipendenti è evidentemente finalizzata alla crescita del consenso e delle tessere; inoltre, la presenza di un elevato numero di dirigenti che provengono per “cooptazione” dai livelli inferiori con modalità quanto meno condivise dai sindacati, crea una dirigenza “morbida”, rispetto a possibili vertenze o, comunque, questioni sindacali concernenti il lavoro. Ai dipendenti tutti, i quali possono contare sulle “maglie larghe” createsi, per immaginare percorsi di carriera prima, forse, inimmaginabili: poter accedere alla dirigenza senza la necessità di investire in formazione universitaria, in concorsi, in studio ed applicazione, ma anche sulla sola base di titoli come “applicato ai servizi amministrativi”[3] ed un moduletto di due pagine per l’autocertificazione, è certo una prospettiva interessante, per molti. Soprattutto, per quelli che privi dei titoli, della formazione e della capacità di investire sul proprio futuro, non avrebbero mai neanche pensato presentare domanda di partecipazione ad un concorso vero. Il che dimostra che i concorsi, per quanto imperfetti, per quanto, comunque, spesso non esenti da “influenze” della politica, sono in grado di costituire già a monte un elemento selettivo. Che, tuttavia, evidentemente in molti non vogliono.
Si assiste, così, al moltiplicarsi della dirigenza, di carriere fulminanti senza concorso, di incarichi di direttore generale sempre più remunerati, quanto maggiore è la loro matrice politica rispetto a quella tecnica.
L’accesso alla dirigenza, dunque, più che il frutto di una selezione comparativa delle professionalità migliori, diviene solo una questione di tempo: anzianità, conoscenze, fedeltà, sono i requisiti che, sottotraccia, prevalgono e costituiscono la classe dirigente. Prova ne sia, del resto, la circostanza che trovare concorsi per l’accesso alla dirigenza nelle amministrazioni pubbliche nella quarta serie speciale della Gazzetta Ufficiale oggi è divenuto utopistico.
Fatti conclamanti come quelli del Lazio dovrebbero imporre un immediato ripensamento. Bisognerebbe pensare mille volte prima di sottoscrivere in via definitiva l’ipotesi di contratto dell’area dirigenziale del comparto regioni-enti locali, dal momento che quel testo, se rimanesse com’è, finirebbe per coprire l’operazione fatta nel Lazio e dare lo spunto per far uscire definitivamente dall’ombra simili manovre ed estenderle “trionfalmente” in ogni ente.
La Corte dei conti ha il compito di controllare i contratti prima della loro sottoscrizione. Tuttavia, può farlo solo dal punto di vista finanziario, sicchè eccepire l’illegittimità o, meglio, la nullità delle norme sugli incarichi dirigenziali ai funzionari interni è arduo, a meno che non siano dimostrabili rischi concreti di un incontrollato incremento della spesa pubblica. L’eventuale controllo positivo della Corte, allora, sarà certamente salutato come la legittimazione alla correttezza dell’operazione. In attesa che, poi, in sede giudicante, ma quando sarà troppo tardi, come nel caso del Lazio, dove i 3 milioni di euro intanto sono stati spesi e le promozioni effettuate, si evidenzieranno, forse, evidenti illegittimità (come avvenuto nel comune di Iglesias [4]).
A ben vedere, anche la sostanziale abolizione dei controlli preventivi sull’attività amministrativa, sebbene corretta attuazione dei principi di autonomia e responsabilità delle amministrazioni locali, a distanza di tempo mostra la corda.